Neoliberalismo y educación. Diez ideas y un comentario sobre Argentina

Por Gustavo Gamallo [*]

1- El cuerpo doctrinario neoliberal fue elaborado por autores de la talla de Friedrich Von Hayek, Milton Friedman y Karl Popper hacia fines de la década del cuarenta. Su tesis central, propia del pensamiento económico neoclásico, se basaba en que el mercado conforma el mejor y más eficaz instrumento tanto para la asignación de los recursos como para la satisfacción de las necesidades constituyendo un mecanismo de autorregulación que conduciría a un óptimo social y que, por ende, resultaría superior a cualquier otro arreglo institucional (Ezcurra, 1998). La teoría neoclásica afirmó la existencia de leyes económicas ahistóricas, absolutas, de validez universal, asimilando la economía con las ciencias naturales. El libre funcionamiento de las reglas del mercado permitiría lograr un óptimo en la que se alcanzaría tanto la armonía de los intereses particulares como la maximización de los objetivos individuales. El neoliberalismo impugnó al Estado de Bienestar, en particular, y al Estado, en general, como dispositivo de redistribución durante todo el período de auge del intervencionismo keynesiano. Predicó un Estado mínimo y subsidiario: a fines de los setenta, esas ideas sintetizadas con posturas conservadoras, alcanzaron legitimidad y protagonismo. Bourdieu (1999) calificó al neoliberalismo como un programa de destrucción y cuestionamiento de las estructuras colectivas capaces de obstaculizar la lógica del mercado puro.

2- La transición del Estado Liberal al Estado Social de Derecho modificó la dicotomía tradicional entre lo público y lo privado, dando origen a términos como “publificación de lo privado” (Rabotnikof, 2005:45). La educación fue uno de los ámbitos de la vida privada que se “publificó”. La formación estatal de un sistema educativo secularizado y moderno combinó progresivamente la responsabilidad colectiva, el derecho de los niños por ser educados con la obligación estatal por proveerla, en conflicto con los agentes que se arrogaban esa potestad: la familia, las iglesias y otras organizaciones de la sociedad civil. De allí la histórica identificación de la educación pública con lo estatal. Tal obligación incorporó la tensión con la libertad de enseñanza y la elección familiar del tipo de educación deseada, argumentos centrales de los defensores de la permanencia de las escuelas privadas como mecanismo capaz de vehiculizar dicha posibilidad.

3- La educación “privada” alude a tres aspectos: en primer lugar, la familia y la comunidad identitaria se reservan la transmisión de ciertos saberes, contenidos y valores que son bloqueados a la incumbencia estatal. La educación sexual y religiosa es ejemplo de la tensión entre las facultades “públicas” y los límites “privados”. En segundo lugar, se advierte la existencia de una multiplicidad de materias, establecimientos y prácticas educativas privadas y libres no impuestas como obligación por el Estado a los ciudadanos. En tercer lugar, se encuentran los servicios educativos de carácter público y obligatorio que son ofrecidos por instituciones de gestión privada. La dimensión “pública” hace referencia a qué, cómo y dónde se enseña, y a quienes están autorizados a desempeñar el acto educativo y bajo qué formato. El Estado monopolizó la primera cuestión y compartió la segunda responsabilidad con organizaciones privadas con y sin fines de lucro.

4- Con el correr del siglo veinte, junto con la maduración del sistema educativo estatal se produjo la expansión de la oferta privada, en consonancia con un proceso complejo que combinó la modernización y movilidad social ascendente, y la democratización del acceso a la educación. En el plano de las ideas, Milton Friedman (1955) reclamó la reducción del papel del estado en la educación: aquel lo había monopolizado financiando sus costos y administrando las escuelas ante la necesidad inicial de formar a los ciudadanos en los valores comunes de la nación y bajo la certeza que una sociedad democrática requiere de un mínimo de alfabetización de sus miembros. Sostenía que el financiamiento no autorizaba a estatizar la administración escolar. Esa función podía ser entregada a instituciones privadas con y sin fines de lucro asegurando el financiamiento público a través de la entrega de “vales” (vouchers) a las familias, permitiendo que todos los sectores, de diferente condición social y racial y creencia religiosa, pudieran elegir la escuela deseada. Sobre esas ideas se edificaron las propuestas conocidas como “subsidios a la demanda” en educación. Friedman fue pionero en la preocupación por la elección educativa, la competencia y la reducción del papel del gobierno. Sus seguidores creyeron en un modelo de financiamiento público y de gestión privada: la decisión del “usuario” orienta la asignación de los recursos bajo la suposición de un modelo de elección racional maximizador de los intereses de los individuos. Hacia los setenta se ofrecieron las primeras propuestas de vouchers (Viteritti, 2002). Hacia los noventa se sumaron las escuelas autogestionadas (conocidas como charter): asociaciones que acuerdan una licencia y reciben fondos públicos para asegurar su funcionamiento (Feldfeber, 2011). El caso extremo es el movimiento de desescolarización denominado homeschooling (Riveros, 2015). El debate desatado por Friedman se confunde con la demanda tradicional sostenida por los sectores confesionales; específicamente, con el principio de “subsidiariedad”.

5- La subsidiariedad organiza la competencia entre el Estado (asociación mayor) y otros grupos intermedios, bajo el supuesto que aquel no debe participar en actividades que son propias de esos grupos, a menos que se advierta deficiencia, por lo cual debe actuar en su subsidio para alcanzar los fines determinados (Urbina Molfino, 2005). Surge así la doctrina por la cual el Estado debe abstenerse de intervenir en aquellos casos en los cuales esos grupos intermedios alcanzan sus fines por medios propios (ídem). El principio tiene una variante: el bien común no puede ser alcanzado mediante la iniciativa individual sino que requiere de la participación activa estatal (ídem). Fue la primera su versión popular y corriente. La subsidiariedad estatal fue esgrimida por la Iglesia Católica como forma de proteger el papel de la familia en la educación de sus miembros, considerado previo y anterior (Torrendell, 2007). También fue auspiciada por el pensamiento neoliberal como forma de proteger la iniciativa individual.

6- Privatizar significa promover la participación de organizaciones privadas (con o sin fines de lucro) en la producción de un servicio, vale decir, se asocia con la característica de los agentes productores de los satisfactores de bienestar.[1] Starr (1993) desarrolló el concepto de “privatización por demanda”: el paro de los programas públicos y el rechazo oficial de ciertos tipos específicos de responsabilidad (“privatización implícita”) o, en un nivel menos drástico, la limitación en volumen, disponibilidad o calidad de servicios públicamente producidos, puede causar un giro de la población hacia unos sustitutos producidos en forma privada (“privatización por desgaste”). Un ejemplo es el aumento de la matrícula de las escuelas privadas en función de la modificación de las preferencias, motivaciones y grado de satisfacción de los usuarios de sectores con cierta capacidad de pago respecto de la educación estatal independientemente de la existencia de una política que estimule dicha oferta o bien que pretenda sustituir una por otra. En ese caso no solamente la producción sino que también el financiamiento es privado, en la medida en que son las familias quienes costean en forma directa el servicio. Algunos autores también lo denominan “autofocalización”: si bien el servicio estatal está disponible para todos se desincentiva el uso a ciertos grupos sociales (Grosh, 1992).

7- La introducción de subsidios a la demanda derivó en arreglos institucionales, entre los cuales su forma arquetípica es el “cuasimercado”: “En un cuasimercado, el estado retiene el control financiero ya sea otorgando cupones (vouchers) individuales o, más comúnmente, designando intermediarios bien informados encargados de adquirir los servicios en nombre de los usuarios finales. […] el servicio no es provisto por el estado sino que queda a cargo de terceros (con y sin fines de lucro) que compiten entre sí por la clientela de tales servicios. […] el propósito que guía la introducción de los cuasimercados es que la competencia en la provisión de los servicios promueva la eficiencia y la mayor sensibilidad ante las necesidades de los usuarios, confiando en que el estado garantizará la mayor equidad mediante un uso prudente de los mecanismos para financiar a los adquirientes de los servicios” (Le Grand, 1998:725). Es un híbrido que combina procedimientos de coordinación burocrática con incentivos de mercado (Vanderberghe, 2002). El subsidio a la demanda obedeció a un cambio en la percepción de la motivación de los proveedores y en la autonomía de los usuarios (Le Grand, 2001). Esa percepción se basaba en dos supuestos: que los burócratas estaban motivados por el interés en el bienestar de la población y que los beneficiarios aceptaban los servicios ofrecidos sin protesta. El conservadurismo inglés en los ochenta afirmó que la burocracia educativa estaba motivada por sus intereses propios y que la condición de los usuarios no era pasiva respecto de la oferta (ídem).[2]

8- Mercantilizar es la puesta en marcha de una relación mercantil entre los agentes productores de satisfactores de bienestar y sus usuarios. El concepto de “desmercantilización” hace referencia al debilitamiento del nexo monetario de los individuos y las familias frente a esos satisfactores (Esping Andersen, 2000). El nivel de desmercantilización depende, además de la producción propiamente dicha (edificios escolares y personal docente y no docente), de útiles y materiales escolares, del transporte, de la provisión de alimentación durante la jornada escolar, de la vestimenta, entre otros. Los sistemas educativos desarrollaron estrategias respecto de esos complementos ya sea fortaleciendo las condiciones de la oferta escolar o bien suministrando apoyos a la población (provenientes de la seguridad social mediante transferencias en efectivo). En consecuencia, deben considerarse, además de la gratuidad escolar, la condición de otros componentes para calificar el nivel de desmercantilización del servicio educativo. Un sistema escolar con participación del sector privado, regulado por la autoridad pública en cuanto a los aspectos decisivos de su funcionamiento y con diferentes niveles de mercantilización en cuanto a su relación con los usuarios, desdibuja aspectos de su dimensión pública mientras otros permanecen presentes. El crecimiento de la oferta del sector privado conlleva al incremento de la mercantilización del servicio educativo frente a lo cual los estados desplegaron estrategias de desmercantilización subsidiando la oferta escolar o bien la demanda a través de los mecanismos mencionados.

9- Hirschman (1977) identificó dos tipos de acción social respecto de las situaciones de desorden o desequilibrio en las organizaciones sociales en las cuales operan los individuos y grupos: la “salida” (exit) como un mecanismo de mercado, individual, orientado a manifestar las preferencias abandonando la relación en la cual se encuentra implicado y buscando un cambio de proveedor; y la “voz” (voice) como un mecanismo de participación política orientado a promover cambios mediante la queja, la demanda, la propuesta y la denuncia, de carácter tanto individual como colectivo. Friedman y sus seguidores enfatizaron la salida como eje de sus propuestas. La viabilidad de la salida en el campo de la educación requiere de ciertas condiciones. Primero, la variedad de los gustos individuales debe ser reconocida como legítima. En toda sociedad existe una definición colectiva por una serie de valores y por una cultura común que incluye determinados elementos y excluye otros: la elección entre distintos valores culturales no tiene el mismo estatuto que elegir mercancías corrientes (Tenti Fanfani, 2011). Segundo: la dificultad en el acceso, disponibilidad y comprensión de la información. Hirschman (1984a) identificó a la “ignorancia de productores y consumidores”: algunos servicios resultan difíciles de evaluar, por lo cual deberían ser intensivos en el uso de la voz. En una sugestiva definición, Eric Delamotte designó a los mercados educativos como “enigmáticos”: “[…] ni los oferentes ni los compradores se encuentran en posición de conocer la calidad exacta de las prestaciones que ellos comercializan o de las cuales son demandantes. […] El mercado es, en este sentido, doble, con un mercado de prestaciones y un mercado de representaciones […]” (citado y traducido por Veleda, 2003: 174). En tercer lugar, la compra de mercancías de consumo masivo supone montos reducidos y la reiteración del acto generando un efecto de aprendizaje. La elección escolar carece de esa calidad (Tenti Fanfani, 2011). Por último, la falacia de la relación de competencia: en sociedades con fuertes disparidades distributivas y segmentación territorial, el sector privado tiende a dirigir su oferta a los sectores de mayores ingreso o, visto de otro modo, de menores riesgos. Hirschman (1984b) advirtió también que la voz está expuesto a represalias, y contrariamente, a sobornos y favores de los poderosos. Además, puede convertirse en un instrumento a disposición de los intereses de los activistas capaces de expresarse, mientras que a la mayoría silenciosa le queda el recurso defensivo de la salida. Debilidades institucionales para la adaptación a nuevas necesidades y preferencias abrieron el escenario para el uso y el abuso de los mecanismos de salida (Sorj y Martucelli, 2008).

10- La materialización específica y concreta asumida por la oferta de escolarización formal se denomina “servicio educativo”. Algunos analistas advirtieron al término como una reducción neoliberal de la consideración del derecho a la educación. No existe razón para aceptarlo ni oposición entre ambos. Es la descripción de la forma organizativa del satisfactor del derecho a la educación. En todo caso, el problema es el contenido de ese derecho.

***

En Argentina, la educación obligatoria es considerada “pública” independientemente de los agentes e instituciones que la imparten. La Ley Federal de Educación Nº 24.195 de 1993 y la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 de 2006 distinguieron entre escuelas públicas de gestión “estatal” y “privada. Pueden identificarse cuatro etapas históricas en el desarrollo del sector privado educativo en base al comportamiento de la matrícula escolar y a los hitos normativos y las prácticas regulatorias que lo modularon: i) desde la Época colonial hasta mediados del siglo diecinueve, momento clave del proceso de organización nacional; ii) a partir de la sanción de la Constitución Nacional de 1853 y la aprobación de leyes educativas provinciales y de la ley 1.420, hasta la década de los cincuenta del siglo veinte, es decir, desde la formalización del sistema educativo que legitimó la participación subordinada de las escuelas privadas hasta el establecimiento sistemático de los aportes financieros a dichas escuelas mediante la equiparación de la remuneración docente con sus colegas del sector estatal; iii) desde los cincuenta hasta los noventa, cuando se sistematizan los aportes financieros y cobran forma las instituciones de regulación estatal de las escuelas privadas al tiempo que esas escuelas obtienen autonomía; es el período clave en el cual se expande sostenidamente la matrícula; iv) a partir de la década de los noventa, se introduce la denominación de “escuelas públicas de gestión privada”, se transfiere la gestión escolar a las provincias y se consolidan las subvenciones estatales; a la par, se universaliza la cobertura del nivel medio instituyéndose su obligatoriedad en un contexto de polarización social, denominándose la etapa como de “expansión moderada con segmentación social”.

En Argentina las reformas neoliberales en educación tuvieron una expresión limitada. Las subvenciones a las escuelas privadas se orientaron a la oferta escolar (salarios docentes) con una mínima corrección por la demanda, se sistematizaron a mediados de los años cincuenta y se fueron ampliando (en los porcentajes, en el tipo de cargos y en el número de escuelas) sin modificar radicalmente ese mecanismo.

El fuerte incremento de la matrícula del sector privado se produjo en la década de los sesenta. A partir de los noventa y más pronunciadamente en la posconvertibilidad, si bien no con el ímpetu previo, creció nuevamente. No fue un objetivo político explicito sino que, por el contrario, se dio en un contexto de elevación del gasto estatal educativo. De allí la idea de una “privatización por la demanda” que mercantilizó en forma creciente el servicio educativo mediante el abuso de la salida por parte de los sectores de mayores ingresos y también de los sectores populares. [3]

Notas

[*] Licenciado en Sociología y Doctor en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires). Profesor Titular de Sociología Política (Carrera de Sociología). Profesor Adjunto (a cargo) de una cátedra de Sociología en el Ciclo Básico Común. Investigador de la Universidad de Buenos Aires: Co Director del Grupo de Trabajo Interdisciplinario “Derechos Sociales y Políticas Públicas” (www.dspp.com.ar).

[1] Sobre la noción de “satisfactores de bienestar”, cfr. Arcidiácono y Gamallo (2012).

[2] Gintis, (2002) sostuvo que si la elección escolar se encontraba desigualmente distribuida, una distribución más equitativa debía considerarse democrática y si los progresistas promovieran los vouchers, tal vez pudiera funcionar en esa dirección. Argumentos análogos se encontraban en quienes apoyaron el homeschooling desde el socialismo libertario (Riveros, 2015).

[3] Para mayor desarrollo, cfr. Gamallo (2015).

Referencias bibliográficas

ARCIDIÁCONO, Pilar y Gustavo GAMALLO, 2012, “Políticas sociales y derechos. Acerca de la producción y reproducción de las marginaciones sociales”, en PAUTASSI y GAMALLO, ¿Más derechos, menos marginaciones? Políticas sociales y bienestar en la Argentina,  Buenos Aires: Biblos.

BOURDIEU, Pierre. 1999. “El neoliberalismo, utopía (en vías de realización) de una explotación generalizada” en Contrafuegos. Reflexiones para servir a la resistencia contra la invasión neoliberal. Barcelona: Anagrama.

ESPING ANDERSEN, Gosta. 2000, Fundamentos sociales de las economías postindustriales, Barcelona: Ariel.

EZCURRA, Ana María. 1998. ¿Qué es el neoliberalismo? Evolución y límites de un modelo excluyente, Buenos Aires: Lugar Editorial.

FELDFEBER. Myriam. 2011. “¿Es pública la escuela privada? Notas para pensar en el Estado y en la educación” en PERAZZA (comp.) Mapas y recorridos de la educación de gestión privada en la Argentina. Buenos Aires: Aique.

FRIEDMAN, Milton. 1955. “The Role of Government in Education” From Economics and the Public Interest, New Jersey: Robert A. Solo.

GAMALLO, Gustavo, 2015, “La “publificación” de las escuelas privadas en Argentina” en Revista SAAP. Vol. 9 Nº 1, mayo, 43-74.

GINTIS, Herbert. 2002 “School choice. Un debate con Herbert Gintis” en NARODOWSKI, NORES y ANDRADA, Nuevas tendencias en políticas educativas. Estado, mercado y escuela. Buenos Aires: Granica.

GROSH, Margaret. 1992. “De los principios a la práctica: la focalización de los programas sociales en América Latina”. The World Bank, LAC Technical Department Document Nº21. Washington DC.

HIRSCHMAN, Albert. 1977, Salida, voz y lealtad, México: Fondo de Cultura Económica.

—– 1984a, “Acerca de `La salida, la voz y la lealtad’” en De la economía a la política y más allá, México: Fondo de Cultura Económica.

—– 1984b, “La salida y la voz. Nuevas distinciones” en De la economía a la política y más allá, México: Fondo de Cultura Económica.

LE GRAND, Julian. 1998, “¿Caballeros, pícaros y subordinados? Acerca del comportamiento humano y la política social” en Desarrollo Económico Vol. 38, Nº 151, 723-741.

—– 2001. “Motivación, autonomía y política pública”, SIEMPRO. Serie de Documentos de Trabajo Nº 7, Buenos Aires. SIEMPRO.

RABOTNIKOF, Nora, 2005, En busca de un lugar común, México: Universidad Nacional Autónoma de México.

RIVEROS, Pablo. 2015. “Homeschool: principios liberales y neoliberales de la desescolarización”, ponencia presentada en XI Jornadas de Sociología. Coordenadas contemporáneas de la sociología: tiempos, cuerpos, saberes, Buenos Aires. 13 al 17 de julio de 2015

SORJ, Bernardo y Danilo MARTUCELLI. 2008. El desafío latinoamericano: cohesión social y democracia. Buenos Aires: Siglo Veintiuno.

STARR, Paul, 1993, “El significado de la privatización” en KAMERMAN y KAHN (comp.), La privatización y el Estado benefactor, México: Fondo de Cultura Económica.

TENTI FANFANI, Emilio, 2011,”Dimensiones y condiciones de la participación” en Observatorio Social de la Educación, Madrid: Fundación 1º de Mayo. Centro Sindical de Estudios.

TORRENDELL, Carlos. 2007. “La elección educativa entre dos libertades” en NARODOWSKI, y GOMEZ SCHETTINI. Escuelas y familias. Problemas de diversidad cultural y justicia social. Buenos Aires: Prometeo.

URBINA MOLFINO, Francisco Javier. 2005. “El principio de subsidiariedad, sus fundamentos y su función en una sociedad democrática” en Revista Derecho y Humanidades Nº 11, 325-335.

VANDERBERGHE, Vincent, 2002, “Combinación de los controles burocrático y de mercado en educación: ¿una respuesta a las deficiencias burocráticas y de mercado?” en NARODOWSKI, NORES y ANDRADA, Nuevas tendencias en políticas educativas. Estado, mercado y escuela, Buenos Aires: Granica.

VELEDA, Cecilia. 2003. “Mercados educativos y segregación social. Las clases medias y la elección de la escuela en el conurbano bonaerense”. Documento de Trabajo Nº 1. Buenos Aires: CIPPEC.

VITERITTI, Joseph. 2002 “Una salida: elección de escuelas y oportunidades educativas” en NARODOWSKI, NORES y ANDRADA, Nuevas tendencias en políticas educativas. Estado, mercado y escuela. Buenos Aires: Granica.

© Copyright 2016 28384304, All rights Reserved. Written For: